HCAL 837/2020
[2021] HKCFI 1941
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2020年第837號
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| 申請人 | 劉佛照 | |
| | 訴 | |
| 建議答辯人 | 房屋署 | |
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| 聆訊日期： | 2021年6月29日 |
| 判案書日期： | 2021年7月12日 |
判案書
引言
1. 這是申請人[1]的司法覆核許可申請[2]，為求推翻房屋署在2019年3月29日發出的遷出通知書(「房屋署決定」)及上訴委員會在2019年8月29日就「房屋署決定」的確認(「上委會決定」)。由於申請人的申請有延誤，因此他亦同時申請延長司法覆核許可申請的期限。
背景
2. 以下是一些沒有爭議的基本事實：
(1) 1991年11月22日，申請人遞交「輪候公共房屋登記冊申請表」(HD300)[3]，申請表上有申請人及其次子。
(2) 1997年2月25日，申請人獲准加入他的妻子蕭女士和他們的長子到HD300內，一伙合共四人(「申請人一家」)。
(3) 2000年1月5日，申請人遞交「申請人聲明」(HD524)[4]。就HD524第六部分「家庭資產及相關的收入」的第一條問題，即：
「在你的公屋輪候冊申請書的登記日期(91年11月26日)前24個月内，及自登記日期(91年11月26日)後，你或家人是否在香港擁有或共同擁有任何住宅樓宇或非住宅樓宇，或持有任何擁有住宅樓宇的公司50%以上的股份？你或家人曾否簽訂買賣協議，購買或出售香港的物業？你/你們並明白，住宅樓宇包括任何戰後住宅樓宇、未落成的私人住宅樓宇、不受管制的私人住宅樓宇、不受管制或業主自住的戰前住宅樓宇、經建築事務監督認可的天台搭建物、屋地及丁屋批地。若然，請列出詳情。」
對此，申請人回答：「否」。[5]
HD524的第七部分[6]例明:
「1. 本人/本人等聲明上述有關申請人及各家庭成員的資料，是因應依據房屋條例(第283章)第25(1)條所提出的要求而向房屋委員會呈報的，並且均屬真實無訛。而本人/本人等的家庭狀況日後如有改變，必定會通知房屋署，否則本人的申請即被取銷(根據HD524上的用字)。
2. 本人/本人等明白，根據房屋條例(第283章)第26(1)條的規定，任何人士於申請公營房屋時蓄意虛報資料，即屬違法，一經定罪，可判刑事訴訟程序條例(第221章)附表8所訂第5級罰款…及監禁6個月。根據房屋委員會的政策，任何人士如藉申請時虛報資料而獲配公營房屋，不論是否因此被起訴或定罪，房屋委員會均可取銷(根據HD524上的用字)其公屋申請書及終止其租約。
3. …
4. 本人/本人等同意，房屋委員會及房屋署職員在評估本人/本人等一家的申請資格時，將本人/本人等在這份申請表所提供的個人資料，與為任何其他目的而收集得個人資料…比較及核對，以便核實有關資料是否失實或有誤導成份，並根據這些資料對有關人士採取適當行動。…」
(底線附加)
申請人就以上聲明簽了名，也有代家人在簽名欄填上他們的名字。
(4) 2000年7月28日，申請人接受幸福邨一公屋單位(「該單位」)的編配，辦理入伙手續，並簽署了「申請公共房屋聲明書」(HD98B)[7]。就HD98B「(乙)家庭資產」部分的第一條問題，即：
「在你的申請書的登記日期( 年 月 日)前24個月内，及自登記日期( 年 月 日)後，你或上述家庭成員是否在香港擁有或共同擁有任何住宅樓宇或非住宅樓宇，或持有任何擁有住宅樓宇或非住宅樓宇的公司50%以上的股份？你或上述家庭成員曾否簽訂買賣協議，購買或出售香港的物業？你/你們並明白，住宅樓宇包括任何戰後住宅樓宇、未落成的私人住宅樓宇、不受管制的私人住宅樓宇、不受管制或業主自住的戰前住宅樓宇、經建築事務監督認可的天台搭建物、屋地及丁屋批地。若然，請列出詳情。」
對此，申請人回答：「無」，並在答案旁邊簽署[8]。
HD98B的(丙)(4)部分[9]:
「1. 本人/本人等明白，根據房屋條例(第283章)第26(1)(c)條的規定，任何人士於申請公營房屋時蓄意虛報資料，即屬違法，一經定罪，可判刑事訴訟程序條例(第221章)附表8所訂第5級罰款…及監禁6個月。根據房屋委員會的政策，任何人士如藉申請時虛報資料而獲配公營房屋，不論是否因此被起訴或定罪，房屋委員會均可終止其租約。
2. 本人/本人等同意，房屋委員會及房屋署職員在評估本人/本人等一家的申請資格時，將本人/本人等在這份聲明書所提供的個人資料，與為任何其他目的而收集得的個人資料…比較及核對，以便核實有關資料是否失實或有誤導成份，並根據這些資料對有關人士採取適當行動。本人/本人等…並同意房委會可根據該些資料對有關人士採取適當行動。」
(底線附加)
申請人就以上聲明簽了名，也有代家人在簽名欄填上他們的名字。
(5) 該單位的租約由2000年8月11日起生效[10]。
(6) 2019年2月10日，房屋署接獲舉報，指稱申請人一家超逾資產限額及擁有物業。
(7) 2019年3月6日，房屋署「善用公屋資源分組」對申請人一家的資產及入息完成調查報告(「調查報告」)[11]。土地註冊署查冊結果顯示，申請人在輪候公屋期間(即1991年至2000年期間)，曾擁有及出售兩個住宅物業：
| 擁有期間 | 物業地址 | 持有業權份數 |
| 15.6.1994 – 25.11.1999 | 「物業一」[12] | 100% |
| 15.10.1996 – 30.1.1997 | 「物業二」[13] | 100% |
再者，在該單位租約生效後，申請人在2013年以港幣一百七十萬元，重新購買了「物業一」。蕭女士也在該單位租約生效後，擁有下列住宅物業：
| 擁有期間 | 物業地址 | 持有業權份數 |
| 26.10.2015 -[14] | 「物業三」[15] | 100% |
此外，申請人和蕭女士均沒有在2013年、2015年及2017 年的公屋住戶資助政策申報文件內申報他們擁有物業。房屋署認為申請人是明顯作出虛假的陳述，並藉虛報資料而獲編配公營房屋。
(8) 2019年3月29日，房屋署根據《房屋條例》[16]第19(1)(b)條款向申請人發出遷出通知書，終止他在該單位的租約，並通知他在2019年4月30日遷出[17]。
(9) 2019年8月23日，上訴委員會就申請人的上訴進行聆訊 [18]，並在2019年8月29日決定確認遷出通知書[19]，但是將遷出通知書延至2020年5月29日才予以執行。這是因為體恤申請人和蕭女士的健康狀況[20]，讓他們有時間安排搬遷事宜。
(10) 2020年5月7日，申請人向法庭遞交了一份司法覆核許可的申請的通知書(表格86)[21]。
申請人的理據
3. 申請人在表格86內所依據的理據如下：
(a) 申請人真誠相信他所填寫的資料正確無誤(“理據一”)；
(b) 房屋署20年前的HD524及HD98B的發問方式和字詞易令人誤會，十分不清晰(“理據二”)；
(c) 房屋署職員沒有解釋相關表格，而且HD98B 乙部第一條問題內的日期留有空白，證明房屋署職員明顯出錯(“理據三”)；
(d) 房屋署職員只叫申請人代全家簽名，並不是由每一位成員自己簽名，這表示職員明顯出錯(“理據四”);
(e) 事發於20年前，已過追索期，現在收回單位並不恰當 (“理據五”)；
(f) 房屋署職員在上訴聆訊時誤導上訴委員會，令「上委會決定」出現不公 (“理據六”)；及
(g) 申請人妻子蕭女士患有認知障礙，更因被逼遷而承受極大壓力，得了抑鬱症，甚至有自殺傾向。建議房屋署重新考慮搬遷事宜，以幫助蕭女士康復(“理據七”)。
4. 申請方陳詞時嘗試指申請人當年是受到房屋署職員「誤導」，才沒有就他的資產狀況作出正確的陳述。然而，本席席前沒有任何證據顯示當年房屋署職員曾「誤導」申請人，而且表格 86內並沒有這個指稱。申請人反而是指當年房屋署職員沒有向他解釋表格的內容。若然如此，則不存在房屋署職員「誤導」他的情況。再者，自申請人存檔表格 86，直至是次耹訊，期間已經過了多年的時間。申請人在是次聆訊才首次指稱曾受到「誤導」，這對建議答辯方是非常不公平的。因此，本席拒絕讓申請人以曾受誤導作為他的申請理據之一。
法律原則
一般原則
5. 申請人如要取得司法覆核申請的許可，必須顯示他擬提的司法覆核申請可合理地辯證成立、且具有真實成功機會：Po Fun Chan v Winnie Cheung[22]。
6. 在黎同志 對 香港郵政署長 [23]，上訴法院指出：
「16. 司法覆核只是容許法庭對下一級法庭、審裁機構及行使公權的機構施行管轄司法權，確保它們的決定是合法、符合法定程式及合理的。
17. 法庭並非要替代上述機構履行職務或行使權力，亦非要考慮它們的決定是好還是不好。法庭只能在它們的決定是非法的、或是越權的、或是全不合理的、或在作出決定過程時，沒有符合適當的法定程式時，才能干預。法庭不會處理假設性的問題，亦不會作出一些沒有後果的裁決。」
7. 因此，法庭在行使司法覆核的職權時，無權監督任何公營機構的行為表現，或有沒有涉及行為失當。法庭在處理司法覆核申請時，也沒有權力制定或修改有關機構所定下的政策或所作出的決定。若答辯人是行使公權或公共職能而作出某些決定，法庭只可考慮該決定是否欠缺合法基礎，或《溫士伯裡》的不合理 (Wednesbury unreasonableness)[24]，或涉及程序不公平：見郭卓堅 訴 港鐵非執行主席歐陽佰權先生及另一人[25]。
延誤
8. 《高等法院規則》第53號命令第4(1)條規條訂明:
「申請司法覆核的許可，須從速提出，並無論如何均須在申請理由首次出現的日期起計三個月內提出，但如法庭認為有好的理由延展提出該申請的期限，則屬例外。」
9. 所有司法覆核許可申請都必須從速提出，這規定是爲了良好管理的公共利益(“the public interest in good public administration”)。誠如終審法院在Po Fun Chan v Winnie Cheung一案，前述[26]，清楚表明，如一項許可申請於時限屆滿多個月後才提出，則即使申請的理據如何充分，法庭仍有權拒絕給予許可。至於法庭考慮是否給予延展期限的因素，包括申請人延誤的長度；延誤的理由；及申請的優劣如何(merits): Re Thomas Lai[27]等。
考慮
延誤的長度
10. 「上委會決定」 是在2019年8月29日作出，而申請人則是在2020年5月20日提出司法覆核許可申請，那是在時限屆滿之後的差不多六個月，屬於比較嚴重的延誤。
延誤的理由
11. 申請人的解釋是他自己已經是接近七十歲的老人家, 也需要無時無刻獨力照顧有病的妻子，防止她自殺。
12. 另一方面，建議答辯方的張大律師指出：
(1) 申請人當初能在房屋署發出遷出通知書後一周内遞交一封上訴書[28]，迅速地就房屋署終止其公屋租住權事宜提出書面上訴；
(2) 無論是在上訴委員會的聆訊或是在本司法覆核許可申請，申請人一直都不是獨自上陣，而是靠不一起居住的次子代筆和幫忙。就算申請人需要照顧妻子，此理由按理不適用於不一起居住的次子；
(3) 申請人次子收到上訴委員會於2019年8月29日的決定後，已經馬上致電房屋署的房屋事務主任不斷反映不滿上訴委員會的決定，並於2019年10月份開始表示會循司法覆核，推翻收回單位的裁決[29]。由此可見申請人明顯早已打算循司法覆核的途徑，挑戰「房屋署決定」和「上委會決定」[30]。
13. 考慮過雙方陳詞後，本席認為申請人的理由並不足夠，未能合理地解釋為何他只在「上委會決定」的九個月後，才向法庭提出司法覆核許可的申請。
申請的優劣
理據一及二
14. 申請人並不爭議他在HD524和HD98B上所填報的，關於他名下物業的資料，客觀上是不正確的。本席認為重點不在於申請人是否真誠相信他所填寫的資料是正確的，而是在於房屋署和上訴委員會是否有權判斷申請人是蓄意虛報資料，以獲得編配公屋單位。這是關乎證據評估和事實判斷的範疇，屬於房屋署和上訴委員會的職責，法庭在司法覆核中不應越祖代庖：胡小莉v香港房屋委員會及另一人[31]。
15. 關於當年HD524 和HD98B的相關部份是否足夠清晰，本席接受建議答辯方所說，2019年修改後的表格或使資產申報變得更為便利，但這並不表示舊表格在這方面有缺失。即使九十年代的書面聲明表格，亦有清楚說明公屋申請人士申報其物業的時間規定，即在其申請書的登記日期前24個月內或自登記日期後。上述聲明文件並非複雜至一般人不能理解。再者，即使申請人有不明白之處，亦應知道簽署書面聲明和文件有法律後果。他如有需要，應向房屋署人員查詢。
16. 最後，本席認為根據土地查冊處的紀錄，以及申請人在HD524和HD98B內的聲明，以至申請人在2013年、2015年及2017 年的申報文件，房屋署和上訴委員會就相關事實的裁決非但不是《溫士伯裡》的不合理，而是合情合理的。
理據三和四
17. 本席席前沒有證據顯示在2000年房屋署職員有「出錯」。如前所述，申請人是指房屋署職員「沒有解釋表格」，而並不是說他們對他作出誤導。
18. 其次，本席看不到申請人所指的「出錯」，與署方指他虛報資料的事有什麼關係，正如張大律師指出，關於HD98B乙部問題 (1)裏的日期沒有被填寫：
• 這不應會影響申請人理解該問題，因爲問題已經清楚地用文字表達。至於該問題所牽涉的時段，是申請人公屋輪候冊申請書前24個月和登記日期後。申請人在每一個回答旁邊，均自願簽了名，顯示他清楚明白有關問題及他所寫的答案。
• 申請人在較早前(即2000年1月5日)簽署的HD524裏，第六部分的日期清楚地用手填寫了「91年11月26日」。然而，申請人仍然作出了同樣的失實陳述。
至於申請人聲稱他一人代表全家簽署HD98B：
• 這不應會影響他理解HD98B乙部問題(1)。
• 相關失實陳述只是關乎他自己曾擁有物業的情況，這與他妻子蕭女士和兩個兒子無關。
理據五
19. 申請人所指的「追溯期」，或跟他提供失實資料的刑事責任有關，但與他現在挑戰的「房屋署決定」和「上委會決定」不相干。因為根據房屋署的内部政策：
(a) 不論申請人是否被起訴或定罪，房屋署均可因爲虛假陳述而終止其租約;及
(b) 無論申請人是否被起訴及刑事的追溯期是否已過，房屋署都需要就因虛假聲明而獲利的案件採取適當的租約行動(tenancy action)。此政策在該聲明書亦已經清楚列明，申請人亦應該清楚知道的。
20. 在黃桂林v Hong Kong Housing Authority & Anor[32]，周家明法官(當時官階)已清楚表明，房屋署就虛假陳述的内部政策是合理和合法的。在本席席前沒有任何證據顯示房屋署或上訴委員會在作出相關決定時，有偏離以上的政策。
理據六
21. 這主要是關於兩項事情。第一:為何申請人雖曾多次向房屋署提供了失實資料，都沒有被檢控。關於這一點:
(1) 在2000年的HD524和HD98B，但因爲房屋署在2019年通過調查報告發現時已經事隔19年，所以超過了刑事追溯期；
(2) 在2013年、2015年和2017年的年度申報表。根據房屋署在其誓章的解釋[33]，由於申請人在2013 年5月、2015 年5月及2017年 5月申報時，房屋署仍行「雙軌制」，即使申請人在港擁有私人住宅物業，若他的入息沒有超出入息限額，則仍無須遷出。因此，由於房屋署認爲申請人沒有因爲在2013年、2015年及2017年的失實陳述得益，故依照屋邨管理訓令第8 段[34]的指示，沒有起訴申請人和蕭女士，只是向他們發出了警告信[35]。
22. 張大律師承認，在上訴委員會聆訊期間，房屋署代表向委員會解釋爲何沒有就申請人在2013年、2015年及2017年的年度申報表裏作出的虛假陳述作出起訴時，稱是因爲超過了刑事追溯期[36]。的確是混肴了以上(1)和(2)。
23. 然而，上訴委員會顯然沒有因爲房屋署的失誤而被誤導。因為次子發言時，清楚地向上訴委員會糾正了房屋署的錯誤[37]：
「但係有一樣我係好，因為啦頭先房署嗰邊，我相信係俾錯咗資料，我係再想去講番。房署就話房署無告到當時人呢，係因為超出咗嗰個年期，並唔係因為你地唔得益。房署嗰個概念係有少少出入嘅。…係20年前佢填錯咗文件就住嗰個問題填錯咗文件，無告佢地，的確係因為咁樣而過咗年期。我啱啱提及到佢地無得益而無去告佢地呢，係講緊13， 15， 17呢三個年度佢地填寫錯咗落去…當其時喺黃大仙嗰個公屋資源小組嗰個職員係同我講，佢地係因為呢件上面無得益到，即係喺呢件事佢寫錯咗，但係無得益到。」
24. 再者，房屋署沒有就2013年、2015年及2017年的年度申報表起訴申請人，與「房屋署決定」無關，並不會影響到上訴委員會理解申請人的辯解，也不會影響到「上委會決定」。
25. 第二項事情，是申請方指房屋署代表向上訴委員會訛稱他們曾就申請人的個案向20年前的職員作出查詢。關於這一點：
(1) 房屋署早在給上訴委員會的議事備忘錄[38]說：「…按理是經署方職員解說明白後才落實簽署」，這表明只是推斷房屋署職員有解釋及信納房屋署的解釋/資料。
(2) 由錄音謄本[39]所見，房屋署代表清楚表示沒有向當年職員查詢過，但只是按房屋署過往的常規推斷，沒有理由相信房屋署職員沒有向申請人仔細解釋該聲明書。
26. 聆訊的錄音謄本清晰顯示在聆訊過程中沒有任何對申請人不公的地方，而申請人也沒有受到任何的實質不利。 從上訴委員會的「聆訊紀要」[40]所見，他們作出決定時，已經考慮過申請人提出的所有上訴理據，並且顯然沒有受到房屋署的任何「誤導」。
理據七
27. 這並不構成司法覆核的理由，但無論如何，房屋署和上訴委員會都有考慮到申請人妻子蕭女士的狀況。在上訴委員會聆訊時，申請人的次子已經向上訴委員會遞交了相關的醫生證明[41]，亦已有充分機會向上訴委員會解釋申請人和蕭女士的個人情況。上訴委員會更因為體恤申請人和蕭女士的健康狀況，讓他們有時間安排搬遷事宜，而將遷出通知書延期9 個月至2020年5月29日才予以執行。由2020 年5月29日至今，又已超過一年的時間。
結論
28. 本席詳細考慮過申請人存檔的材料和雙方陳詞後，認為不應給予申請人延展期限的許可。再者，申請人所依賴的理據，無論個別或整體而言，皆沒有任何合理可爭辯之處，也沒有任何成功的機會。
29. 除了上述考慮之外，本席也恭謹地同意上訴庭在胡小莉v香港房屋委員會及另一人，前述[42]，的判詞說：
「香港地少人多，對大部分香港居民來說，居住是一個不容易解決的問題。為了協助無能力自置物業的居民，香港政府自上世紀70年代，便不斷大量興建公屋，然後以遠較巿場租值為低的租金，租住給有需要的居民。由於僧多粥少，政府在分配公屋時，必需謹慎行事，以避免流失寶貴的社會資源。」
30. 以申請人夫婦的年紀和身體狀況，要他們搬出居住已久的單位，固然會對他們造成一定程度不便。誠然，「房屋署決定」和「上委會決定」不會受申請人歡迎的，但在作出上述決定的過程中，有關部門已經考慮到所有相關的因素(包括他們的個人情況)。上述的決定並非《溫士伯裡》的不合理，不合法或程序失當，法庭也沒有任何基礎作出干預。
命令
31. 基於以上，本席拒絕給予申請人許可延長申請期限，亦拒絕他針對公署的司法覆核許可申請。
訟費
32. 基於申請人的申請敗訴，根據慣例應支付建議答辯人的訟費。本席有顧及 Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No 2)[43]；及 鄭家華訴渠務署署長[44]等案例。然而，本席不認為本案涉及任何重要的法律觀點或關乎廣大公眾利益的議題，而且申請人的申請是基於他和蕭女士的自身利益。
33. 因此，本席就訟費頒下暫准命令，即申請人須支付建議答辯人訟費；若雙方未能就訟費的金額達成協議，則交由聆案官審評。如雙方由本判案書日期後14天內，沒有就此暫准命令以書面提出反對，此暫准命令會成為絕對命令。
申請人： 無律師代表，由兒子劉智燊代為出庭應訊。
建議答辯人： 范紀羅江律師行延聘張信靈大律師代表。
[1] 由於申請人年邁而且患有輕度認知障礙([B1/9/134])，請求法庭准許他由次子劉智燊先生代為出庭應訊及陳詞。建議答辯方代表張大律師對此也沒有異議。
[2] 表格86的存檔日期為2020年5月7日。
[3] [B1/4/17-18]
[4] [B1/2/4-7]
[5] [B1/2/6]
[6] [B1/2/7]
[7] [B1/3/9-15]
[8] [B1/3/11]
[9] [B1/3/12-13]
[10] [B1/5/23-30]
[11] [B1/5/32-37]
[12] 位於九龍柏樹街[B1/12/211-215]
[13] 位於大埔廣福道[B1/12/216-220]
[14] 房屋署律師在2020年7月14日在土地註冊處查冊，結果顯示蕭女士在2020年5月4 日已經簽署了買賣合約，以港幣八百六十萬元出售物業三，帳面獲利二百萬元。
[15] 位於九龍青山道[B1/12/221-225]
[16] 香港法例第283章。
[17] [B1/5/49-50]
[18] 當時申請人也是由次子劉智燊先生代表出席和發言。
[19] [B2/16/334-335]
[20] [B1/11/209]。蕭女士患有腦退化症和抑鬱症，申請人稱她難以重新適應環境，也沒有能力搬遷，故需要繼續在該單位居住。
[21] [A/1/1-32]
[22] (2007) 10 HKCFAR 676
[23] CACV 134/2011，日期：2012 年1 月6 日。
[24] 簡而言之，是指行政權的實施極不合理，只要是合理的當局均不會如此行使權力(the exercise of an administrative power is so unreasonable that no reasonable authority could have so exercised the power): Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corp [1948] 1 BK 223.
[25] HCAL 2488/2019；[2019] HKCFI 2151(日期：2019年9月5日)。
[26] 見該案判案第52段。
[27] [2014] 6 HKC 1，第45段。
[28] 2019年4月6日[B1/5/53]
[29] [A/3/65]，第62(2)(ii)段。
[30] 見房屋署代表葉美綸女士的誓章：[A/3/65]。
[31] CACV 104/2012 (未經彙編)(日期：2013年10月15日)，第20及49段。
[32] HCAL 159/2018 (未經彙編)(日期：2020年3月11日)
[33] [A/3/61]，註腳3。
[34] [B1/14/241]
[35] [B1/5/63-64]
[36] 見錄音謄本[B1/10/184H-M] ：「但係我地唔告佢唔代表佢做啱咗，其實呢因為我地發現嗰陣時候呢係過咗所謂嘅 timebar 上訴嘅時限。」
[37] [B1/10/190O-191Q]
[38] [B1/5/22] ，第7(ii)段。
[39] [B1/10/150O-151R]
[40] [B2/16/334-335]
[41] [B1/9/129-144]
[42] 判案第39段。
[43] (2014) 17 HKCFAR 841，第17段。
[44][2019] HKCFI 242，第52段。