汪裕祖 對 城市規劃委員會

DCCJ 1528/2018

[2019] HKDC 585

香港特別行政區

區域法院

民事訴訟2018年 第1528號

----------

	汪裕祖	原告人
	及
	城市規劃委員會	被告人

----------

主審法官：

區域法院法官余啟肇內庭聆訊

陳述書日期：	2018年11月29日及2019年1月 22日 （原告人）
	2019年1月10 日 （被告人）
判決書日期：	2019年 4月29日

______________________

判決書

______________________

簡介

1.  本席於2018年11月19日頒下判決書（下稱「該判決書」），接納城市規劃委員會（下稱「城規會」）的申請，剔除汪先生於2018年6月29日獲准存檔的經修訂申索陳述書（但他事實上並沒有存檔）。汪先生不服本席的裁決，於2018年11月30日存檔一份傳票，向本席申請上訴許可。

2.  在本判決書中，本席會採納該判決書中的簡稱及本案的事實背景。

3.  根據«區域法院條例» 第63A(2)條，除非所擬上訴具備合理成功的前景，或兼行公義而須由上訴法院考慮，否則法庭不可以批出許可讓申請人提出上訴。

4.  在汪先生的書面陳詞中，他提出四個論點。本席在此逐一處理。

四個論點

5.  首先，汪先生聲稱本席誤讀或誤解 Mercury Communications Ltd v Director General of Telecommunications & Anor. (H.L. (E.)) [1996] 1 WLR 48 這一個案例。他認為本席錯誤地認為本案跟該案的事實背景不同。事實上，他在本案中的投訴，即城規會疏忽職守及行為失當，跟該案中的違約同屬私法訴因，所以他是有權依據他的私法訴因用傳訊令狀起訴城規會，並不存在濫用司法程序的問題。

6.  本席在此更正在該判決書第22段中引述Mercury一案中法律原則是源自Lord Sylnn而並非Lord Keith 的演說。儘管後者同意前者的全部講詞。

7.  汪先生並不是認為本席錯誤引述Mercury一案中的法律原則，他只是認為本案應該和Mercury一案大同小異，也應該同樣獲准以傳訊令狀就他的私法訴因作出申索。

8.  本席不認為本案的事實背景和Mercury相近。在該判決書中，本席指出Mercury 一案涉及的只是與訟雙方的私人合約條件詮釋問題，而本案中汪先生和城規會並沒有任何合約關係。在該判決書中的第15至17 段，本席也有解釋汪先生的核心投訴明顯是針對城規會的有關改劃的決定，他的所謂私法訴因都只是基於他所認為的有關改劃的決定的非法性及非理性。

9.  相反地，在Mercury 一案中，雙方的爭端無論在表面或實質本體上都是關乎兩間私人公司的商業合約的一項條款，儘管它引發有關發牌當局發給其中一方的牌照內一項條款的爭議。

10.  再者，正如城規會代表律師張先生正確地指出，Lord Slynn 裁定司法覆核並非特別適合用於處理該案中的爭議，所以原告以傳訊令狀進行訴訟並不構成濫用司法程序：見第58頁A.

11.  在本案中，本席認為«高等法院規則»第53號命令完全適合處理汪先生的申索。汪先生選擇以傳訊令狀展開本訴訟是濫用法律程序。

12.  故此，本席並不認為Mercury 一案可以給予汪先生多大的幫助。

13.  汪先生的第二個理據是本席指出他未有令人滿意的解釋為什麼他不早啟動司法覆核而在嚴重逾期的情況下，以傳訊令狀展開本訴訟是本末倒置的。他指出沒有證據顯示他明知他應該早早以司法覆核申請，而且沒有證據顯示他只是因為嚴重逾期才以傳訊令狀起訴城規會。

14.  在吳曙斌的非宗教式誓詞中，他提出了汪先生對城規會的有關改劃的挑戰實在是逾期作出的，所以他濫用了法律程序。汪先生在他的回應誓詞中就有關的指控只是這樣說：「顯然，這正正因為城規會未有對該土地的受影響居民進行直接諮詢，致使他們無從得知有關改劃申請，因而延誤了申訴限期，更突顯出城規會聲稱的所謂諮詢是黑箱作業，與及是不公義的程序。」值得關注的是汪先生的指控並不是他不知道他應該以司法覆核去挑戰城規會有關改劃的決定。

15.  吳先生早已解釋有關改劃的建議已經按照法定及行政程序諮詢公眾，有關的草圖也有給予公眾查閱讓公眾作出意見。事實上，沒有爭議的證供是城規會收到一共6,322份由公眾人士提交的有效的申述書，當中1,272份是關乎有關土地的。由此可見，汪先生的指控是完全站不住腳的。

16.  汪先生在回應陳詞首度聲稱他一直不知道有司法覆核這個法庭程序，直至一名聆案官在庭上向他解釋後才知道他可以在高等法院提出司法覆核申請。這個解釋早應該在他的誓章中出現。

17.  基於上述原因，本席認為汪先生對正規會的有關改劃的決定的挑戰應該早以司法覆核作出。他在誓章中的解釋未獲本席接納。本席認為在這情況下，他改以傳訊令狀展開這訴訟是濫用法庭程序。本席不認為這個結論有什麼不妥當的地方。

18.  第三，汪先生批評本席未有履行法律責任，在有關城規會的法定責任的議題上，詮釋及運用適用的相關法律，即«城市規劃條例»第3(2) 條。

19.  本席認為汪先生這個批評是毫無理據的。首先，本席不認為法庭有這樣的法律責任。在汪先生的經修訂申索陳述書中，他並沒有提及任何有關的法定責任。法庭並不是他的法律顧問，他並不能期望法庭會替他考慮他可以依賴那一條法律條例底下的法定責任來控告城規會。

20.  此外，正如張律師指出，在該判決書第28至32段中，本席已經解釋為什麼汪先生沒有法律權利就任何他聲稱城規會違反了的法定責任興訟。

21.  最後，汪先生認為本席應該接納他的要求，把城規會的申請押後，等待他的司法覆核許可申請的結果。本席認為他的請求沒有充分理由支持，並且認為汪先生嚴重逾期的司法覆核許可申請的結果並不會對他在本案中的申索的性質有任何影響。

22.  汪先生指出假若他司法覆核許可申請的判決是他的申索應由區域法院審理，那個判決便會沒有意義了，因為本案已被剔除。

23.  本席不認為行使酌情權拒絕汪先生這項申請的決定有任何不妥當之處，更遑論是犯上了明顯的錯誤。汪先生對本席所提出的理據也沒有提出有力的駁斥。首先，城規會是有權在最早的時間剔除針對它而又未符合法律的法律行動。本席有足夠的司法管轄權去判定汪先生的爭議是否屬於行政法的範疇，而毋需交由或等候高等法院原訟法庭處理同一個的問題。再者，汪先生的司法覆核許可申請牽涉不同的考慮因素，高等法院原訟法庭接納其申請與否所持的理由也未必跟本案現在的爭議有關。

24.  至於汪先生的擔憂，本席並不認為是合理的。 «高等法院規則»第53號命令第9(5)條規則規定，凡所尋求的濟助是聲明、強制令或損害賠償，而法庭認為該濟助不該應司法覆核申請而批予，但假若申請人在提出其申請是有藉令狀開展訴訟並在其中尋求該濟助則該濟助或會批予，則法庭即可命令繼續進行有關法律程序而不拒絕該申請，猶如有關法律程序是藉令狀開展一樣。換言之，高等法院原訟法庭是不會拒絕他的申請並認為他的申索應由區域法院審理的。

結論及命令

25.  基於上述理由，本席認為汪先生的上訴沒有任何合理成功的前景，也沒有公義的問題而須要由上訴法院考慮。本席駁回汪先生的上訴許可申請。

26.  最後，本席作出一個暫准訟費令，汪先生必須馬上支付城規會所有由他的上訴許可申請招致的訟費。倘若雙方未能就訟費金額達成協議，訟費則交由聆案官評定。

	（ 余啟肇 ）
	區域法院法官

原告人：	沒有律師代表，並親自行事
被告人：	由律政司高級政府律師張家威先生代表

  

DCCJ 1528/2018

[2018] HKDC 1433

香港特別行政區

區域法院

民事訴訟2018年 第1528號

----------

	汪裕祖	原告人
及
	城市規劃委員會	被告人

----------

主審法官:

區域法院法官余啟肇內庭聆訊 （公開）

聆訊日期:	2018年8月23日
判決書日期:	2018年11月19日

______________________

判決書

______________________

簡介

1.  城市規劃委員會 (下稱「城規會」)於2018年6月 8 日跟據《高等法院規則》第18號命令第19條規則及法庭固有司法管轄權發出傳票(下稱「該傳票」),申請剔除汪先生於2018年4月17日發出的申索陳述書。

2.  汪先生於2018年6月29日獲得法庭批准，修訂其申索陳述書。城規會依樣認為經修訂申索陳述書亦應予剔除。本席批准城規會修改該傳票，容許本申請針對汪先生的經修訂申索陳述書。

汪先生的申索

3.  城規會的代表律師張先生為汪先生的申索作了一個書面撮要。汪先生並沒有爭議該撮要的準確性。本席會採納該撮要如下。

4.  汪先生為新界大埔乾坑村大埔道4770號、丈量約份第34約地段第457號附近之土地（下稱「有關土地」）的住客及土地佔用人。

5.  汪先生指控城規會決定將《大埔分區計劃大綱草圖編號 S/TP/25》（下稱「有關草圖」）提交予行政長官會同行政會議核准前（下稱「有關改劃決定」），未有對受影響居民進行任何諮詢。城規會未有在乾坑村張貼有關改劃內容的通告，因而受影響居民包括汪先生未能向城規會提出反對意見。

6.  汪先生亦指控城規會未有考慮有關土地的生態價值及文化價值。

7.  此外，汪先生指控城規會與財團及其他政府機關形成「利益網絡」，藉著有關土地的改劃興建和出售丁屋牟取暴利。

8.  汪先生亦指控城規會指使下屬大埔地政處於2017年6月28日侵犯及擅闖汪先生居所，拍攝他的私人物件及居住環境， 嚴重侵犯了他的私隱。

9.  總括而言，汪先生指稱城規會疏忽職守、行為失責。原告人因此面臨威脅收地及迫遷，汪先生本人及其家人亦因此感到巨大壓力，其妻子甚至癌病復發。就以上指控，汪先生申索他本人因城規會疏忽職守、行為失責而受到的金錢損失，其中包括汪先生的損失及其妻子的相關醫療費用。

本申請法律理據

10.  在該傳票中，城規會列出的理據如下：

(一).   該申索陳述書並無披露合理的訴訟因由；

(二).   該申索陳述書屬於瑣屑無聊或無理纏擾；及/或

(三).   在其他方面而言，該申索陳述書是濫用區域法院的法律程序。

11.  在聆訊中，張先生向本席確認城規會只依賴上述第一及第三項理由。張先生也同意就根據確立法律原則，就考慮第一項理由的時候，本席應假設被申請剔除的一方在狀書中的指控是真確的，並且法庭只可以在最明顯和清楚的情況下方可行駛剔除狀書的酌情權。

12.  本席會首先處理第三項理由，即汪先生的申索陳述書屬於濫用法庭程序。

分析

濫用法庭程序

13.  張先生指出，根據Koo Min Kown v Securities and Futures Commission（HCA 2599/2016，21.7.2017，未經彙編）, 假若原告人可透過司法覆核程序獲得所尋求的救濟，便不應以傳訊令狀展開訴訟。如原告人違反此原則，一般而言法庭會視之為濫用法庭的法律程序。黃一鳴聆案官在判決書第21段這樣說：

“Since all the remedies for the infringement of rights protected by public law could be obtained on an application for judicial review, as a general rule, it would be contrary to public policy and an abuse of process of the court for a plaintiff complaining of a public authority’s infringement of his public law rights to seek redress by ordinary action (see O’Reilly v Mackman [1983] 2 AC 237 at 238).”

14.  聆案官黃一鳴並在判決書第52段解釋，司法覆核是有一些既定的防備措施，以杜絕被人濫用。申請人必須先得法庭許可才可展開司法覆核程序。他要說服法庭他的案件是可爭議的；他有足夠的法律地位去展開司法覆核，並且他的申請並沒有延誤。假若容許申請人已傳訊令狀展開法律行動，他便可以避開上述的要求。這是濫用了司法程序。

15.  張先生指出汪先生挑戰城規會有關改劃的決定是一個行政決定，所以屬於行政法範圍。汪先生應以司法覆核程序提出挑戰。

16.  汪先生堅持他的申索是建基於疏忽職守及行為失責這兩個普通法的訴因，而他是尋求金錢賠償。他不認為他選擇以傳訊令狀展開本訴訟是濫用了法律程序。      

17.  本席同意張先生的陳詞。在汪先生的申索陳述書中，他的核心投訴明顯地是針對有關改劃的決定。他指控的疏忽職守及行為失責的行為都是針對城規會在作出有關改劃的決定之前發生的問題。他實質是挑戰城規會有關改劃的決定的合法性及合理性。假若城規會有關改劃的決定是在法律上無可垢病的話，他的金錢賠償申索也沒有基礎。

18.  值得一提的是，在司法覆核程序中，汪先生同樣地可以申請金錢賠償：見 《高等法院規則》第53號命令第7條規則。

19.  事實上，在聆訊中汪先生向本席出示一些法律文件，顯示他已經在本年8月21日（即聆訊前兩天）向高等法院原訟庭提出申請司法覆核的許可申請，挑戰有關改劃決定。他要求本席押後處理本申請，等待他的司法覆核許可申請的 結果。若果他的司法覆核的許可申請獲得批准，他便會撤銷本案。

20.  本席不認為他的請求有充分理由支持。他嚴重逾期的司法覆核的許可申請的結果並不會對他在本案中申索的性質有任何影響。

21.  最後，汪先生在聆訊中要求本席參照 Mercury Commincations Ltd v Director General of Telecommunications and Anor. (H.L.(E.)) [1996] 1 W.L.R. 48。汪先生本人卻不能就這案例作出任何陳詞。明顯地，他是有法律協助的。

22.  在該案例中，上議院 Lord Keith 指出法庭應該彈性處理公法及私法的分野，最重要的問題是被挑戰的法律程序是否構成濫用司法程序，並且公共組織的行為是否可以導致超越行政法的範圍的糾紛。

23.  雖然張先生沒有充足時間處理這案例，他正確地指出在該案中，涉及的是與訟雙方的私人合約條件詮釋問題。而在本案中，城規會和汪先生之間並沒有任何合約關係。所以，本案與該案的事實背景十分不同。本席同意張先生的陳詞。

24.  更重要的是，汪先生不能令人滿意地解釋為什麼他不早啟動司法覆核，而要在嚴重逾期的情況下，以傳訊令狀展開本訴訟。

25.  故此，本席認為汪先生以傳訊令狀展開本案，而不以司法覆核挑戰有關改劃決定是濫用法庭程序，必須被剔除。

沒有合理訴訟因由

26.  張先生指出汪先生在他的申索陳述書中並未指出城規會在審批改劃土地用途時對他應負上任何法定責任 （statutory duty）。汪先生也沒有否認這缺失。

27.  張先生引用了《城市規劃條例》幾個條款，說明城規會的責任。本席不認為有必要在這裏列舉這些條款。

28.  重要的是，在 Grape Bay Ltd v. Attorney General of Bermuda[2000] 1 W.L.R. 574  一案中, 英國樞密院裁定在城市規劃中就著土地使用加設限制並不會構成可獲賠償的財產剝奪。賀輔明勳爵於583B至D這樣說：

“It is well settled that restrictions on the use of property imposed in the public interest by general regulatory laws do not constitute a deprivation of that property for which compensation should be paid. The best example is planning control (Westminster Bank Ltd. v. Beverley Borough Council [1.971] A.C. 508) or, in American terminology, zoning laws (Village of Euclidv. Ambler Realty Co. (1926) 272 U.S. 365). The give and take of civil society frequently requires that the exercise of private rights should be restricted in the general public interest. The principles which underlie the right of the individual not to be deprived of his property without compensation are, first, that some public interest is necessary to justify the taking of private property for the benefit of the state and, secondly, that when the public interest does so require, the loss should not fall upon the individual whose property has been taken but should be borne by the public as a whole. But these principles do not require the payment of compensation to anyone whose private rights are restricted by legislation of general application which is enacted for the public benefit.”

29.  DHCJ Woolley 在 Kaisilk Development Limited v Urban RenewalAuthority, unreported, HCA10017/2000, 12.3.2002 參照了Grape Bay Ltd v. Attorney General of Bermuda, 裁定受土地規劃或建築限制影響的香港業主在法律上並沒有索償的權利。

30.  上訴庭在處理Kaisilk Development Limited v Urban RenewalAuthority [2004] 1 HKLRD 907的時候，羅傑志副庭長也參照了Grape Bay Ltd v. Attorney General of Bermuda, 並且認同DHCJ Woolley的決定。

31.  羅傑志副庭長在25段是這樣說的：

“It is trite law that, in the ordinary case, a breach of statutory duty, does not, by itself, give rise to any private law cause of action. In the words of Lord Browne-Wilkinson in X (Minors) v Bedfordshire County Council [1995] 2 AC 633 at p.731 D-E:

… a private law cause of action will arise if it can be shown, as a matter of construction of the statute, that the statutory duty was imposed for the protection of a limited class of the public and that Parliament intended to confer on members of that class a private right of action for breach of duty.

…

In my view, the plaintiff has not begun to shown that it was the intention of the Legislature to provide a private right of action to property owners for any breach of any statutory duty by the defendant.”

32.  在汪先生的申索陳述書中，他完全沒有清楚表明城規會違反了什麼法例下的法定責任，更遑論解釋在那些法例下，他屬於特定類別的受保護人士。他根本沒有法律權利，就他聲稱城規會違反了的法定責任向城規會興訟。

33.  另一方面，汪先生聲稱城規會在作出有關改劃決定的時候，違反了普通法賦予的謹慎責任 (common law duty of care)。

34.  同樣地，羅傑志副庭長在Kaisilk Development Limited v Urban RenewalAuthority 否定了這一種責任存在於該案中。羅傑志副庭長在44段中引用了賀輔明勳爵於Stovin v Wise [1996] AC 923的判詞:

“The same is true of omission to perform a statutory duty. If such a duty does not give rise to a private right to sue for breach, it would be unusual if it nevertheless gave rise to a duty of care at common which made the public authority liable to pay compensation for foreseeable loss caused by the duty not being performed…”

35.  在本案中，同一道理，本席不認為汪先生有任何私人權利就他聲稱城規會違反法定責任提出訴訟索償，他更是沒有理由在普通法上以城規會違反謹慎責任追討索償。

結論及命令

36.  基於上述理由，本席認為汪先生的申索陳述書是濫用法庭程序，並且不能披露合理的訴訟因由。本席接納城規會的申請，行使酌情權，剔除汪先生的令狀，以及撤銷本訴訟。

37.  本席並作出一個暫准訟費令，汪先生必須支付城規會所有本訴訟所招致的訟費，並包括該傳票的申請。假若訟費金額未能達成協議，則交由聆案官評定。

 

	( 余啟肇 )
	區域法院法官

原告人：沒有律師代表，並親自應訊

被告人：由律政司高級政府律師張家威先生代表