HCAL 1700/2018
[2019] HKCFI 1315
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2018年第1700號
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| 申請人 | 汪裕祖 | |
| | 訴 | |
| 第一建議答辯人 | 行政長官會同行政會議 | |
| 第二建議答辯人 | 城市規劃委員會 | |
| 第三建議答辯人 | 律政司 | |
| 第四建議答辯人 | 地政總署署長 | |
| 第五建議答辯人 | 鄒健強 | |
| 第六建議答辯人 | 陳慶聰 | |
| 第七建議答辯人 | 屯門裁判法院 | |
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| 聆訊日期 ： | 2019年5月16日 |
| 頒下判決書日期 ： | 2019年5月27日 |
判 決 書
基本事實
1. 申請人為新界大埔乾坑村大埔道4770 號、丈量約份第 34 約地段第 457 號附近之土地 (下稱「該土地」)的前租客。該土地面績約5,750 平方米。地政總署以短期租約的形式 (短期租約編號 1246)出租該土地予申請人，租約由2005年5月19日起至2006年9月30日終止。其後，申請人繼續租用該土地，直至地政總署於2016年6月3日以書面通知申請人該短期租約將於2016年12月13日終止。
2. 早於2014年1月8日，規劃署就《大埔分區計劃大綱核准圖編號S/TP/24》的擬議修訂項目諮詢大埔區議會轄下的環境、房屋及工程委員會。而該土地坐落於《大埔分區計劃大綱核准圖編號S/TP/24》的範圍當中。
3. 於2014年2月4日，規劃署就《大埔分區計劃大綱核准圖編號S/TP/24》的擬議修訂項目諮詢大埔鄉事委員會 (擬議修訂項目F、G和H 項)。規劃署亦於2014年2月13日就擬議的改劃建議再度諮詢大埔區議會轄下的環境、房屋及工程委員會。
4. 於2014年4月4日，規劃署向城規會轄下的鄉郊及新市鎮規劃小組委員會 (下稱「小組委員會」)建議對《大埔分區計劃大綱核准圖編號S/TP/24》作出修訂。小組委員會於同日同意對《大埔分區計劃大綱核准圖編號S/TP/24》作出修訂。
5. 於2014年4月11日，城規會根據《城市規劃條例》 (下稱「條例」)第 5 條展示《大埔分區計劃大綱核准圖編號S/TP/25》 (下稱「該草圖」)，以供公眾查閱。該草圖收納的修訂項目主要包括把大埔新市鎮數幅用地由「綠化地帶」和「政府、機構或社區」地帶改劃作住宅用途。其中修訂項目H 項是把位於大埔公路以西樟樹灘附近乾坑的一塊包括該土地主要部分，面積約2.54 公頃的用地 (下稱「乾坑用地」)，由「綠化地帶」改劃為「住宅 (丙類)8」地帶，以及訂明該「住宅 (丙類)8」地帶的建築物高度限制。
6. 城規會按照條例的法定程序，在該草圖的兩個月展示期內於每期憲報公布展示該草圖的安排，並每星期一次在兩份中文及一份英文報章刊登有關草圖的通知。此外，城規會依循當時適用的城規會規劃指引編號 29A「根據《城市規劃條例》提交及公布申述、對申述的意見及進一步申述」 (下稱「城規會指引」)的相關規定，在多個地點包括城規會秘書處、規劃署規劃資料查詢處、規劃署沙田、大埔及北區規劃處、大埔民政事務處及大埔鄉事委員會辦事處展示有關修訂的草圖及張貼告示，以及把有關通知上載城規會的網頁，通知公眾人士可以在草圖展示期內就有關的修訂提交申述書。及後亦在申述供公眾查閱期的首三個星期在報章刊登有關通知，並於上述地點張貼告示及把有關通知上載城規會的網頁，通知公眾可就申述提出意見。
7. 在為期兩個月的法定展示期內，城規會就該草圖共收到6,322 份有效的申述書。當中涉及修訂項目H 項，即有關改劃乾坑用地的申述書則有1,272 份。城規會其後展示收到的申述書，讓公眾提出意見，而在展示期間共收到439 份有效的意見書。根據城規會秘書處的記錄，申請人並沒有就該草圖提交任何申述書或意見書。
8. 於2014年5月13及14日，規劃署就乾坑用地及其他有關修訂建議分別再度諮詢大埔鄉事委員會，以及大埔區議會轄下的環境、房屋及工程委員會。
9. 城規會經過數次會議考慮有關申述及意見後，於2015 年2月13日決定接納一些申述書的內容或部分內容 (即鳳園用地 (修訂項目C 項)及那打素醫院以西用地 (即修訂項目D1及D2 項)，並為順應這些申述書的內容或部分內容而之修訂該分區計劃大綱草圖。同時，城規會經考慮後決定不接納其他表示反對的申述書，包括有關修訂項目H 項乾坑用地之申述書。
10. 於2015年3月13日，城規會根據條例第 6C(2) 條公布順應一些申述而建議作出的各項修訂，但有關修訂並不涉及乾坑用地。三個星期的公眾查閱期屆滿後，城規會共收到三份有效的進一步申述書。
11. 於2015年6月12日，城規會根據條例第 6F(1) 條考慮進一步申述後，決定不接納該等進一步申述書的內容。
12. 於2015年6月26日，城規會同意根據條例第 8 條把大埔分區計劃大綱草圖提交予行政長官會同行政會議核准。而行政長官會同行政會議則於2015年9月8日根據條例第 9(1)(a) 條核准大埔分區計劃大綱草圖。其後，城規會於2015年9月18日根據條例第 9(5) 條，展示《大埔分區計劃大綱核准圖編號S/TP/26》，以供公眾查閱。
13. 如上述所言，地政總署於2016年6月3日以書面通知申請人，其關於該土地的短期租約在2016年12月13日終止。但是申請人並沒有在該短期租約終止後遷離該土地。故此，地政總署署長於 2016年12月13日根據《土地(雜項條文)條例》 (香港特別行政區法例第 28 章)發出通知，勒令申請人必須於2017 年1月13日之前停止在該土地的不合法佔用。然而，申請人並沒有停止佔用該土地。
14. 在2017年9月19日粉嶺裁判法院因應政總署所提出，向申請人發出傳票指稱申請人在2017年7月13日至2017 年9月13日期間，在並非根據許可證、撥地契據或撥地備忘錄而佔用香港新界大埔乾坑 (大埔公路 – 大埔滘段西面)的未批租土地，並且在無合理辯解下，沒有遵從《土地 (雜項條文) 條例》第 6(1) 條所指，日期為2016年12月13日的通知所飭令而停止佔用該未批租土地 (FLS 11247/2017)。
司法覆核的許可申請
15. 申請人於2018年8月21日存檔「對申請司法覆核的許可的申請的通知書」 (下稱「表格 86」)。但是，申請人並沒有按香港法例第 4A 章《高等法院規則》第 53 號命令第 3(2)(a)(iii) 條規則規定，述明或識辨所尋求的濟助或尋求該濟助所據的理由。然而，從申請人的數份非宗教式誓詞可得悉，申請人提出本司法覆核申請源於他不滿：
(1) 地政總署署長終止申請人於該土地的短期租約;
(2) 城規會於2015年6月26日把有關草圖提交予行政長官會同行政會議核准前未有對受影響居民進行任何諮詢和張貼通知，令受影響居民包括申請人未能提出反對意見；
(3) 城規會未有考慮該土地的生態價值及文化價值；及
(4) 行政長官會同行政會議於2015年9月8日根據條例第 9(1)(a) 條核准有關草圖。
16. 從申請人的數份非宗教式誓詞也可得悉申請人向法庭所尋求的濟助如下：
(1) 宣告及下令推翻地政總署署長不再向申請人續租的決定；
(2) 推翻地政總署署長於2016年12月13日向申請人發出的停止佔用末批租土地的通知；
(3) 宣告鄒健強及陳慶聰這兩名政府人員侵入申請人居所是非法闖入，與及須就該非法闖入期間的損害對申請人進行賠償；
(4) 宣告城規會及行政長官會同行政會議就有關草圖將乾坑一幅土地用途由「綠化地帶」改劃為「住宅 (丙類)地帶」的決定的法定收集申述和意見程序不公，推翻上述的程序，並強制城規會根據法庭的判決再次展開法定收集申述和意見程序；
(5) 禁制針對申請人案件編號FLS 11247/2017的刑事程序之案件繼續進行，起碼直至司法覆核有法庭判決；
(6) 頒令律政司司長解釋起訴申請人的公眾利益所在。
討論
17. 關於地政總署署長不再向申請人續租的決定及向申請人發出的停止佔用末批租土地的通知，乃政府作為私人業主的決定，不屬受司法覆核監督的範圍，見Yeung Kwai Yan v Director of Lands，HCAL 34/2008 (9 May 2008)。至於申請人指稱地政總署署長的決定抵觸《基本法》第 105 條，基於該土地是政府土地，即申請人並不擁有該土地及該土地不是私人財產，故此《基本法》第 105 條並不適用。
18. 至於申請人對地政總署的兩名職員，即鄒健強及陳慶聰，的「擅闖民居」的指控，屬民事侵權行為，不應以司法覆核處理。事實上，申請人已提出相關的民事訴訟 (見DCCJ 827/2018)。
19. 關於城規會及行政長官會同行政會議就有關草圖將乾坑一幅土地用途由「綠化地帶」改劃為「住宅 (丙類)地帶」的程序及決定，規劃署副處長/地區胡潔貞已在其非宗教誓詞解說城規會提出有關大埔分區計劃大綱圖的修訂建議，已依從法定和行政程序諮詢公眾，亦已遵照程序展示分區計劃大綱圖予公眾查閱，讓公眾作出申述 / 提出意見。至於申請人指稱城規會『未有經過漁護署進行生態價值評估，並無考慮原來綠化地帶利用天然地理環境作為市區和近郊的緩衝區，避免市區發展破壞自然生境』，以及『沒有考慮大埔公路4770 號的租客的土地上，有大批稀有中華文化遺產』，雖然申請人聲稱該土地有大批稀有中華文化遺產，但除一些剪報外，申請人並沒有提供任何文件或證書能支持其說法。此外，根據胡潔貞的非宗教誓詞第 25至29 段解釋，乾坑用地並非具考古研究價值的地點，用地內亦沒有已評級的歷史建築物，申請人所指的文物並非在該用地挖掘出土的文物。另外城規會亦已考慮各政府部門就乾坑用地的環境生態、景觀及其他技術方面提出的意見後，才提交有關改劃給行政長官會同行政會議核准。申請人未能證明城規會就該土地的生態價值及文化價值考慮及評估有何不妥。本席認為，申請人並未能提供任何理據證明城規會及行政長官會同行政會議就有關草圖將乾坑一幅土地用途由「綠化地帶」改劃為「住宅 (丙類)地帶」的程序及決定有何不合法之處,或是《溫士伯里》的不合理 (Wednesbury unreasonableness)，或是程序不公平。
20. 關於禁制FLS 11247/2017刑事程序繼續進行，一般而言，法庭在處理司法覆核申請中，對於檢控當局決定是否以刑事罪行提出檢控及有關的檢控程序，除非情況非常特殊，否則法庭不會干預，這一點是已確立的，見RV v Director of Immigration & Another [2008] 2 HKC 209。根據現時在本席前的資料所披露，並沒有特殊情況令法庭有充分理由干預地政總署署長所作出有關的檢控決定或有關的檢控程序。律政司司長也沒有責任解釋檢控申請人的公眾利益所在。
21. 最後，本宗司法覆核申請逾期嚴重，申請人沒有合理解釋其延遲。本申請也沒有可爭辯的勝算。故此，本席拒絕行使酌情權延展提出該申請的期限。
處置
22. 擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯。因此，現駁回為申請司法覆核而提出的許可申請。
23. 本席也拒絕申請人申請加入現任規劃署署長及前任規劃署署長為本司法覆核申請中的第八及第九答辯人。
24. 至於訟費一事，有關原則見Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No 2) (2014) 17 HKCFAR 841案第 17 段。本席認爲，第一至第四建議答辯人應就本司法覆核提出的許可申請獲支付訟費，原因是：
(1) 本申請顯然缺乏任何實質理據；
(2) 第一至第四建議答辯人獲法庭邀請出席聆訊，並向法庭提供實質及有用的協助；及
(3) 申請人事實上已就相關理據在席前進行聆訊。
25. 據此，本席命令申請人分別向第一至第四建議答辯人支付訟費，包括2019年5月16日聆訊的訟費，假如雙方未能就訟費達成協議，則須由法院評定訟費。
申請人：無律師代表，親自出庭應訊
第一至第三建議答辯人：由律政司政府律師陳翠薇代表
第四建議答辯人：由律政司政府律師高文傑代表